2018年，天津“權(quán)健事件”引發(fā)了官方和公眾對保健市場的高度關(guān)注。2019年伊始，國家市場監(jiān)督管理總局等多部門聯(lián)合開展了整治“保健”市場亂象百日行動。浩大的保健市場專項整治行動在規(guī)范行業(yè)秩序的同時，也帶來了我國保健行業(yè)的消沉。與之對應(yīng)的是，進口保健食品受到持續(xù)的追捧。目前，我國監(jiān)管部門對國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管態(tài)度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社會觀念加劇了我國保健食品市場的低迷。北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院的鄧 勇旨在針對統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管尺度提出明確的路徑，以滿足人民群眾日益增長的保健需求，助力健康中國建設(shè)。

　　　1、國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

　　國產(chǎn)保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

　　現(xiàn)實中，保健食品市場最為突出的問題是虛假宣傳，夸大產(chǎn)品的功能，明示或暗示有預(yù)防、治療疾病的功能。企業(yè)在包裝、說明書和標簽上作假，增加未經(jīng)批準的保健食品功能，以擴大消費人群而牟利。從2017年開始，國務(wù)院食品安全委員會辦公室聯(lián)合各部門對食品安全欺詐和虛假宣傳進行專項整治。

　　進口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

　　在美國，與保健食品相應(yīng)的概念是膳食補充劑。美國于1994年頒布了《膳食補充劑健康與教育法》和《膳食補充劑和非處方藥消費者保護法案》。美國對于重大食品安全信息的集中發(fā)布沒有建立一個統(tǒng)一的部門，而是由負責食品安全監(jiān)管的各部門分別對本部分職責范圍內(nèi)的食品安全信息進行對外發(fā)布。關(guān)于保健品監(jiān)管，由聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）以及各州衛(wèi)生部門共同對保健食品進行監(jiān)管。對膳食補充劑采取較為寬松的監(jiān)管方式，強調(diào)企業(yè)與行業(yè)協(xié)會的自律。膳食補充劑無須進行上市前的安全性審批，而是實行備案制度，由企業(yè)對成分的安全性和產(chǎn)品功能聲稱的科學(xué)性負責。生產(chǎn)商提出上市要求，向FDA提供安全性證實資料，F(xiàn)DA不需要對資料進行審核。如果FDA發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品存在安全問題，可宣布其為偽劣產(chǎn)品，是一種事后救濟的方法。

　　2、國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管存在的問題

　　立法模糊導(dǎo)致監(jiān)管部門認識不一

　　對于食品添加劑的監(jiān)管，不同部門有不同標準。立法上未達成統(tǒng)一標準，使得行政監(jiān)管標準也難以統(tǒng)一。不僅虛假宣傳夸大保健食品功能的事件頻發(fā)，還出現(xiàn)有毒有害物質(zhì)嚴重超標的保健食品流入市場的現(xiàn)象，對人民群眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅。有毒有害保健食品不僅來自國內(nèi)，也有可能來自國外，特別是在國內(nèi)“食品安全事件頻發(fā)”的背景下，使國民“崇洋媚外”心理愈發(fā)嚴重，這導(dǎo)致的直接后果就是進口食品激增，特別是以奶粉、保健食品為首的食品。

　　　監(jiān)管尺度不統(tǒng)一

　　國產(chǎn)保健食品面臨著嚴格監(jiān)管而國外保健食品卻相對缺乏監(jiān)管，而我國公民卻要承擔進口保健食品的經(jīng)濟風(fēng)險和健康風(fēng)險。從監(jiān)管的階段上看，對進口保健食品施行監(jiān)管的是入關(guān)前的檢測和入關(guān)后的市場銷售及有限的事后處罰；對國產(chǎn)保健食品則是全方面監(jiān)管。此外，在監(jiān)督力度上，國產(chǎn)保健食品由食品藥品監(jiān)督管理部門直接抽檢，實行更為嚴格的標準，而進口保健食品則由海關(guān)部門抽檢。保健食品是用來調(diào)節(jié)特定人群某些機體功能的產(chǎn)品，因此，適宜人群與不適宜人群相關(guān)信息均應(yīng)按要求在標簽和說明書中載明。在銷售過程中，進口保健食品的包裝通常非中文，僅有部分附帶有中文翻譯，不法分子容易在中文標簽上顯示錯誤信息、夸大信息或故意隱藏制造日期，侵犯消費者的知情權(quán)并從中牟利。

　　　國產(chǎn)保健食品被污名化

　　國產(chǎn)保健食品整個行業(yè)的名譽被針對性的貶損，直接導(dǎo)致進口保健食品迅速占據(jù)國內(nèi)保健食品市場，并且不斷強化其市場占有率。國產(chǎn)保健食品作為被嚴格監(jiān)管的食品，其整個生產(chǎn)流通消費階段以及事后救濟階段均有嚴格監(jiān)管，國產(chǎn)保健食品的污名化間接貶損了我國對保健食品市場的監(jiān)管力度，特別是在對進口保健食品監(jiān)管力度不夠的背景下，對國產(chǎn)保健食品消費降低，意味著對進口保健食品依賴性可能增加。

　　3、國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管不統(tǒng)一的原因分析

　　立法層面

　　《食品安全法》自2009年頒布以來，雖然經(jīng)歷了兩次修改，但依然沒有將國產(chǎn)保健食品的監(jiān)管與進口保健食品的監(jiān)管標準統(tǒng)一。這造成了國產(chǎn)保健食品的優(yōu)勢變?yōu)榱觿?，本土品牌在嚴格的保健食品監(jiān)管規(guī)則下進行經(jīng)營，而進口的保健食品在我國的經(jīng)營銷售卻缺乏監(jiān)管，給國產(chǎn)保健食品造成了不公平競爭的局面。因此，立法層面的監(jiān)管標準不統(tǒng)一是造成國產(chǎn)進口保健食品監(jiān)管不統(tǒng)一的根本原因。

　　　監(jiān)管層面

　　政府是保健食品市場進行監(jiān)管的主力軍，我國由國家市場監(jiān)督管理總局（原國家食品藥品監(jiān)督管理總局）以及地方各級食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)負責監(jiān)管。食品藥品的監(jiān)管是關(guān)系國民健康的大事。特別是自“三鹿奶粉”事件以來，國內(nèi)的食品藥品監(jiān)督管理工作日益加強，但是依然出現(xiàn)重大的食品安全違法案件。如“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“染色饅頭”等食品添加劑事件，以及后來出現(xiàn)的“狂犬疫苗”事件等藥品違法事件，還有和上文所提及的天津“權(quán)健事件”，可見食品藥品領(lǐng)域的安全問題十分嚴峻，在國內(nèi)市場監(jiān)管如此高壓之下各種事件依然層出不窮。這同時說明，雖然政府食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管在不斷加強，但是食品藥品市場中的各種亂象依舊層出不窮。

　　　社會層面

　　在當今互聯(lián)網(wǎng)時代，輿論往往是引導(dǎo)人民信賴導(dǎo)向的主力，特別是日益發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)。以“抖音”、“微博”等互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺為主力，連帶大量的自媒體微信公眾號、官方網(wǎng)絡(luò)媒體等，共同構(gòu)建了當今我國的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)體系。在這一體系下，國產(chǎn)保健食品污名化的嚴峻形勢與進口保健食品的一片大好形勢形成鮮明對比。

　　　4、統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管法律保障的思考

　　補充相關(guān)立法

　　應(yīng)將進口膳食補充劑納入保健食品管理，完善相關(guān)立法，一方面嚴禁將進口保健食品披上食品的外衣逃避監(jiān)管；另一方面防止將普通食品制成膠囊、丸劑、片劑等形態(tài)充當保健食品牟取暴利，“定量食品”不納入食品生產(chǎn)許可（QS標志）范圍，禁止生產(chǎn)、經(jīng)營和進口未獲保健食品批準文號的定量保健食品。

　　　加強進口保健食品質(zhì)量檢測和廣告申請檢查

　　海關(guān)是檢測進口保健食品品質(zhì)的重要關(guān)卡，應(yīng)當提高進口保健食品的質(zhì)量抽檢標準，擴展除了質(zhì)量之外的其他如宣傳方面的抽檢內(nèi)容。美國膳食補充劑在美國受到FDA監(jiān)管不足，而進口到中國亦不受市場監(jiān)督管理局的保健食品法規(guī)監(jiān)管，因為它們大多數(shù)以食品分類通過海關(guān)入駐中國，無法得到正規(guī)監(jiān)管?！笆称贰比腭v中國門檻非常低。進口膳食補充劑在入境時，需要以食品的名義經(jīng)過出入境檢驗檢疫局抽檢。從“海關(guān)檢查”這一源頭抓起，能更好地監(jiān)管進口保健食品，依照國家食品藥品監(jiān)督管理部門進行的項目來檢測，參照其對產(chǎn)品的含量檢測要求，同時增加對微生物種類和含量的檢測，對進口保健食品的質(zhì)量和安全進行更加嚴格的把控。

　　加強對電子商務(wù)平臺的監(jiān)督

　　為了快速低成本地占領(lǐng)中國市場，一些進口保健食品以普通食品名義進入國內(nèi)，以跨境電商作為依托，借助政策刺激，逃避監(jiān)管、野蠻生長。鑒于進口保健食品主要是線上銷售，監(jiān)管部門應(yīng)當加大對電商平臺的監(jiān)管，充分發(fā)揮多部門的聯(lián)動作用，形成電商執(zhí)法的監(jiān)管合力。在立法和政策制定上，應(yīng)推進電子商務(wù)立法，明確保健食品電商平臺及商家的法律責任，進一步強化現(xiàn)行政策之間的銜接，同時完善工商登記、電子合同等法律制度。

　　轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式

　　對國產(chǎn)保健食品去污名化應(yīng)當從行政機關(guān)自身做起。在執(zhí)法觀念上，行政機關(guān)應(yīng)當綜合評估“高調(diào)、運動式”執(zhí)法對國產(chǎn)保健食品整體行業(yè)的宏觀影響。淡化對“轟轟烈烈、殺一儆百”執(zhí)法效果的追求，樹立“潤物無聲”的執(zhí)法觀念，對于有問題的保健食品企業(yè)，除進行必要的處罰之外，更要提供相應(yīng)的行政指導(dǎo)，查清企業(yè)違法的根源，針對各類違法企業(yè)精準施策，幫助企業(yè)改正，合法合規(guī)參與市場競爭，從而喚醒保健食品市場的生機與活力。因此，在執(zhí)法手段上，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當注意獎罰分明。

　　結(jié) 語

　　建議在確立國內(nèi)保健食品市場規(guī)范化的基礎(chǔ)上，進一步深入建立健全進口保健食品全面審查制度，嚴格規(guī)范進口保健食品的安全標準。同時，也通過立法保護、加強輿論監(jiān)督的方式保護國產(chǎn)保健食品的聲譽，從而建立一個國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管標準統(tǒng)一，國產(chǎn)保健食品為主、進口保健食品為輔的良性保健食品市場。

　　本文《統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管尺度的路徑分析》來源于《食品科學(xué)》2021年42卷1期326-332頁，作者：鄧勇。