自2005年8月23日，《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》頒布以來，國家持續(xù)加大了對直銷行業(yè)的規(guī)范指導(dǎo)、對傳銷違法行為的查處整治，并陸續(xù)發(fā)布了一系列法律、法規(guī)及政策性文件，旨在引導(dǎo)中國直銷業(yè)健康發(fā)展的同時、有效遏制和打擊傳銷違法犯罪行為，維護市場秩序和消費者合法權(quán)益。截至2025年4月，國家共出臺了69件與直銷、打傳直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)及政策性文件（包括廢止、失效以及未公開、未執(zhí)行的文件），涵蓋了直銷企業(yè)設(shè)立與管理、保證金繳納管理、直銷員管理、直銷產(chǎn)品范圍與培訓(xùn)備案、稅務(wù)及信息披露要求，以及對傳銷違法行為的界定與刑事查處標準等方面，構(gòu)建起較為系統(tǒng)的監(jiān)管體系。

　　本質(zhì)視點傳媒以時間為軸，對2005年至2025年間發(fā)布的系列法律、法規(guī)及政策性文件進行了全面梳理和分類統(tǒng)計，力求呈現(xiàn)我國在規(guī)范直銷業(yè)發(fā)展、防控涉銷風(fēng)險、推動直銷業(yè)治理的演進路徑。通過對相關(guān)文件內(nèi)容的分析，旨在為行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、直銷企業(yè)、研究機構(gòu)及公眾提供一個清晰全面的政策文件參考，進一步推動直銷業(yè)健康有序發(fā)展。

　　一

　　截止2025年4月，國家共出臺了與直銷、打傳直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)及政策性文件共69件，其中與直銷直接相關(guān)的42件，與打傳直接相關(guān)的10件（有兩件因涉“打傳規(guī)直”而重合），與打傳間接相關(guān)的10件，未公開的1件，廢止、失效、未執(zhí)行的8件。

　　二

　　直接與直銷有關(guān)的法律法規(guī)及政策性文件42件，按時間順序排列如下：

　　1. 在42件與直銷直接相關(guān)的法律法規(guī)及政策性文件中，共有1個中央國家機構(gòu)、5個部委參與發(fā)布，其中最高發(fā)布機構(gòu)是國務(wù)院，《直銷管理條例》由時任國務(wù)院總理簽發(fā)。

　　2. 作為中國直銷行業(yè)的最高管理部門，商務(wù)部肩負著直銷企業(yè)的準入管理、服務(wù)網(wǎng)點管理、直銷企業(yè)信息備案與監(jiān)管、行業(yè)規(guī)范與整頓以及違規(guī)處理等管理職責(zé)。42件法規(guī)政策文件中，商務(wù)部共參與了其中32件的制訂發(fā)布，涉及的內(nèi)容都是對中國直銷業(yè)發(fā)展與規(guī)范相關(guān)的具體要求與指導(dǎo)。本質(zhì)視點傳媒通過對直銷相關(guān)法規(guī)及政策性文件的詳細梳理統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，商務(wù)部其實對中國直銷業(yè)的發(fā)展起到了巨大的規(guī)范、指導(dǎo)與推動作用。

　　3. 其余參與的4部委分別是：市場監(jiān)管總局（工商總局），共參與了12件法規(guī)文件的制訂發(fā)布；公安部、稅務(wù)總局、外匯管理局則分別參與了1件法規(guī)的制訂發(fā)布。

　　4. 與直銷有關(guān)的最早法規(guī)文件是2005年8月23日，由國務(wù)院頒發(fā)的《直銷管理條例》。此條例于2005年12月1日正式實施,這不僅標志著中國政府切實地履行了加入WTO時對無店鋪銷售開放的承諾，也標志著中國市場對直銷這種營銷模式的開放與接納，從此直銷模式以合法身份進入中國，但合法的前提是須先前置審批（只有獲得直銷牌照的企業(yè)方可以直銷模式開展經(jīng)營）。先前置審批的設(shè)立也說明政府部門將直銷業(yè)定位于涉及重大公共利益的行業(yè)。

　　5. 《直銷管理條例》接納了單層次營銷模式而摒棄了全球直銷業(yè)的主流模式——多層次營銷模式，這讓中國直銷業(yè)一開始就陷入到法規(guī)與市場取舍的巨大沖突中。業(yè)界一直希望相關(guān)部門能推動《直銷管理條例》的修訂，2017年3月1日，國務(wù)院對《直銷管理條例》進行了第一次修訂。修訂的具體內(nèi)容為：

　　將《直銷管理條例》第十一條修改為：“直銷企業(yè)有關(guān)本條例第八條第一項、第二項、第三項、第五項、第六項、第七項所列內(nèi)容發(fā)生重大變更的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條第一款規(guī)定的程序報國務(wù)院商務(wù)主管部門批準。”

　　這次修訂并沒有觸及到中國直銷業(yè)實際運作中的核心問題，以至于這次修訂根本沒有受到業(yè)界的絲毫關(guān)注。

　　6. 商務(wù)部公開發(fā)布的與直銷有關(guān)的最晚規(guī)定是《關(guān)于核查直銷企業(yè)以合作形式變相轉(zhuǎn)讓直銷經(jīng)營許可問題的通知》，時間為2021年9月30日。從此商務(wù)部指導(dǎo)直銷業(yè)發(fā)展的相關(guān)文件就再沒公開發(fā)布過。在最近三年多的時間里，在商務(wù)部相關(guān)部門的工作日程中，對直銷行業(yè)的管理指導(dǎo)工作實質(zhì)上已被擱置或忽略了。

　　7. 準確地講，商務(wù)部與直銷有關(guān)的最晚政策文件發(fā)生于2022年3月22日，是商務(wù)部消費促進司對市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局關(guān)于直銷企業(yè)重大變更事項咨詢的復(fù)函——《關(guān)于直銷企業(yè)重大變更事項范圍的復(fù)函》，不過此復(fù)函并沒有公開。復(fù)函內(nèi)容其實非常有價值，特列出如下。

　　關(guān)于直銷企業(yè)重大變更事項范圍的復(fù)函

　　商消費司函[2020]136號

　　市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局:

　　你局市監(jiān)價監(jiān)競爭(司)函[2022]20號收悉。經(jīng)研究，現(xiàn)就直銷企業(yè)重大變更事項范圍函復(fù)如下:

　　《直銷管理條例》(以下簡稱《條例》)第十一條規(guī)定。直銷企業(yè)有關(guān)《條例》第八條所列內(nèi)容發(fā)生重大變更的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院商務(wù)主管部門審批。《條例》第八條所列舉的申請成為直銷企業(yè)需提交材料中，未明確提及法定代表人、分支機構(gòu)名稱、股東持股比例等事項。另外,《商務(wù)部關(guān)于加強管理直銷企業(yè)從事直銷活動有關(guān)問題的通知》(商建發(fā)[2006]115號)中第八項明確“直銷企業(yè)的投資者、股權(quán)、注冊資本、直銷員計酬制度、市場計劃報告書等事項發(fā)生變更，須符合《條例》規(guī)定，并報商務(wù)部批準”。其中未包括法定代表人變更、分支機構(gòu)名稱變更、股東持股比例變化等事項。

　　特此函復(fù)。

　　商務(wù)部消費促進司

　　2022年3月22日

　　在該復(fù)函中，商務(wù)部消費促進司明確表示：直銷企業(yè)的法定代表人變更、分支機構(gòu)名稱變更、股東持股比例變化等事項，不屬于直銷企業(yè)重大變更事項范圍。

　　三

　　直接與打傳有關(guān)的法律、法規(guī)及政策性文件共10件，按時間排序如下：

　　1. 有3個中央國家機構(gòu)、5個部委參與了這10件遏制打擊傳銷違法行為的直接相關(guān)法規(guī)及規(guī)定。

　　2. 3個中央國家機構(gòu)分別是國務(wù)院，最高人民法院和最高人民檢察院。其中《禁止傳銷條例》由時任國務(wù)院總理溫家寶簽發(fā)。最高人民法院和最高人民檢察院參與了《關(guān)于辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見》。

　　3. 5個部委分別是國務(wù)院辦公廳、公安部、市場監(jiān)管總局、人力資源和社會保障部、教育部。作為直銷市場行為監(jiān)管與傳銷違法行為查處的最高行政執(zhí)法部門，市場監(jiān)管總局參與了10件法規(guī)規(guī)定中的7件；公安部參與了其中2件；國務(wù)院辦公廳、人力資源和社會保障部、教育部分別參與了1件規(guī)定的制訂發(fā)布。

　　4. 直銷立法后，與打傳有關(guān)的最早法規(guī)文件是2005年8月23日，由國務(wù)院頒發(fā)的《禁止傳銷條例》。雖然《禁止傳銷條例》的文件編號是國務(wù)院令第444號，晚于《直銷管理條例》（文件編號是國務(wù)院令第443號）出臺，但《禁止傳銷條例》于2005年11月1日正式施行，施行時間《直銷管理條例》早了一個月。

　　5. 直接要求打擊整治傳銷違法行為的文件最晚出現(xiàn)于2019年5月6日，是市場監(jiān)管總局發(fā)布的《關(guān)于做好2019年傳銷重點城市、重點地區(qū)打擊整治工作的通知》。從此，無論是市場監(jiān)管總局還是公安部，均沒有公開發(fā)布過要求直接打擊整治傳銷違法行為的文件或規(guī)定。

　　6. 在市場監(jiān)管總局（工商總局）制訂發(fā)布的7項法規(guī)文件中，有兩份文件把“打擊傳銷”和“規(guī)范直銷”一同列入：一個是2009年4月13日發(fā)布的《關(guān)于積極應(yīng)對新形勢新要求進一步加強打擊傳銷規(guī)范直銷工作的意見》，一份是2011年3月9日發(fā)布的《2011年打擊傳銷規(guī)范直銷宣傳工作指導(dǎo)意見》。其中《關(guān)于積極應(yīng)對新形勢新要求進一步加強打擊傳銷規(guī)范直銷工作的意見》共六部分，第5部分對規(guī)范直銷發(fā)展作出了具體的指導(dǎo)要求，這是市場監(jiān)管總局（工商總局）惟一對直銷行業(yè)規(guī)范發(fā)展作出具體指導(dǎo)的意見性文件。

　　四

　　真正制約著中國直銷業(yè)健康發(fā)展的，是傳銷違法行為的屢禁不止。雖然與打傳直接相關(guān)的文件最晚出現(xiàn)于2019年5月6日，但執(zhí)法部門對傳銷違法行為的打擊與查處從來沒有中斷過。間接涉及到打擊傳銷違法行為的相關(guān)法律法規(guī)有10項，以時間順序排列如下：

　　1. 雖然間接打擊涉?zhèn)鞯姆煞ㄒ?guī)只有10份，但參與的相關(guān)機構(gòu)卻多達20個，這體現(xiàn)出國家對傳銷違法行業(yè)的高度重視。其中中央國家機構(gòu)4個，按發(fā)布時間順序分別是：全國人大、最高人民檢察院、國務(wù)院、最高人民法院；部委16個，按發(fā)布時間順序分別是：市場監(jiān)管總局、公安部、商務(wù)部、發(fā)展改革委、工信部、海關(guān)總署、國家網(wǎng)信辦、郵政局、民政部、住建部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、文旅部、衛(wèi)健委、廣電總局、國家中醫(yī)藥局、藥監(jiān)局。

　　2. 從相關(guān)法規(guī)和參與的中央國家機構(gòu)和部委數(shù)量可以看出，國家對傳銷違法行為的打擊從來沒有松懈過。2022年最高檢、公安部《關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》中，再次明確了對傳銷活動的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的認定標準。

　　3. 真正對市場產(chǎn)生深遠影響的是2009年2月28日的《中華人民共和國刑法修正案（七）》，在該修正案中，“組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷罪”被正式列入《刑法》，這對傳銷違法行為產(chǎn)生了極大的震懾作用。不過，在近年來越演越烈的“遠洋捕撈”異地經(jīng)濟執(zhí)法中，“組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷罪”是“遠洋捕撈”中適用得最多也是最有效的罪名之一，這暴露出相關(guān)法律法規(guī)在現(xiàn)實應(yīng)用中的瑕疵。

　　五

　　從2005年到2024年共20年間，有14年發(fā)布過與直銷直接相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)定（包括已經(jīng)被廢止的文件和沒有執(zhí)行的文件共48項）。2008年、2014年沒有發(fā)布過與直銷相關(guān)的文件。2008年是中國奧運年，沒有相關(guān)規(guī)定出臺還能理解；2014年對直銷業(yè)的指導(dǎo)空白，就不知道是何原因了。

　　1. 從“直銷法規(guī)年份發(fā)布統(tǒng)計圖”看，直銷法規(guī)的發(fā)布是一個高開低走的趨勢。2005年是直銷立法開放元年，相關(guān)法規(guī)與規(guī)章密集發(fā)布，隨著直銷業(yè)在中國的蓬勃發(fā)展，以商務(wù)部為首的主管部門根據(jù)行業(yè)的發(fā)展，適時發(fā)布相關(guān)的管理與指導(dǎo)文件。

　　2. 2019年的百日行動后，直銷成為一個敏感的行業(yè)詞匯，商務(wù)部對直銷業(yè)的發(fā)展指導(dǎo)也處于停滯。2024年的《關(guān)于開展直銷行業(yè)掛靠行為排查整治的通知》和《關(guān)于開展直銷行業(yè)掛靠行為排查整治交叉檢查的函》，文件上標注的發(fā)布機構(gòu)分別是市場監(jiān)管總局規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室和市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局。處于發(fā)展低谷的中國直銷行業(yè)雖然還存在著，但主管部門似乎完全失去了指導(dǎo)與管理行業(yè)發(fā)展的信心與動力。

*直銷法規(guī)年份發(fā)布統(tǒng)計圖

　　六

　　從2005年到2024年共20年間，有11年發(fā)布過與打傳相關(guān)的法律法規(guī)（包括已經(jīng)被廢止的文件共23項）。從打傳相關(guān)法規(guī)的年份發(fā)布統(tǒng)計圖看，對傳銷的打擊與整治是一個低開高走的趨嚴趨勢，這表明執(zhí)法部門對打傳一直保持著一個相對高壓的態(tài)勢，沒有絲毫松懈。

*打擊傳銷法規(guī)年份發(fā)布統(tǒng)計圖

　　七

　　本質(zhì)視點傳媒在梳理直接或者間接的法律法規(guī)文件中，以下法律法規(guī)對直銷行業(yè)產(chǎn)生過相對重大的影響。

　　1. 《直銷管理條例》:《直銷管理條例》的出臺，開啟了中國直銷業(yè)的合法化時代，結(jié)束了直銷業(yè)長時間處于法律灰色地帶的混亂局面，是直銷法規(guī)的基石與重要里程碑?！吨变N管理條例》實施后，中國直銷業(yè)從2006年至2018年期間，實現(xiàn)了快速的增長，為促進消費、擴大就業(yè)、推動社會經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

　　隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用對市場環(huán)境帶來的全新改變以及消費群體與消費模式（電商、直播帶貨等新渠道的崛起）的變化，現(xiàn)行《直銷管理條例》已明顯滯后于時代的發(fā)展，難以適應(yīng)新的市場業(yè)態(tài)，導(dǎo)致部分企業(yè)因合規(guī)成本太高而選擇退牌。及時修訂和完善《直銷管理條例》，成為直銷業(yè)界的強烈期盼。

　　據(jù)本質(zhì)視點得到的不確認消息，相關(guān)部門正在積極開展對《直銷管理條例》的修訂工作，新的條例將充分體現(xiàn)對直銷業(yè)監(jiān)管與服務(wù)發(fā)展并重的指導(dǎo)思想，充分發(fā)揮直銷業(yè)在解決就業(yè)、促進消費、引進外資等方面的優(yōu)勢作用。會將采用直銷模式的網(wǎng)上經(jīng)營行為納入直銷監(jiān)管，“以銷售產(chǎn)品為目的、以銷售業(yè)績?yōu)橛嫵暌罁?jù)的多層級銷售”有望在新的條例中放開。

　　2. 《禁止傳銷條例》：與《直銷管理條例》共同構(gòu)成了直銷行業(yè)監(jiān)管的法律框架。首次以行政法規(guī)的形式界定了傳銷違法的三大特征：——“拉人頭”“收取入門費”和“團隊計酬”，為執(zhí)法提供了清晰標準的同時，也將多層次營銷模式劃入為傳銷行為。標準的簡單化并沒有解決市場與法規(guī)的沖突，反而讓直銷與傳銷多年來混淆不清。近年來，市場對多層次營銷模式放開的呼聲越來越強烈，2024年和2025年，市場監(jiān)管總局兩次將《禁止傳銷條例》修訂列為年度重點立法任務(wù)，希望新的條例出臺后，實現(xiàn)以法而治到良法善治的改變。

　　3. 《中華人民共和國刑法修正案（七）》：首次將“組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動罪”明確列入《刑法》第224條之一，標志著對傳銷違法犯罪行為的打擊從行政處罰上升到刑事追責(zé)層面，填補了刑事追責(zé)的法律空白，對傳銷違法犯罪行為起到了巨大的震懾作用。同樣，對“團隊計酬”型傳銷行為的定性仍存在爭議，需要進一步明確法律適用標準。

　　4. 《“兩高一部”關(guān)于辦理組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動刑事案件適用法律若干問題的意見》:2013年11月14日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合發(fā)布的《意見》中明確指出：“以銷售商品為目的、以銷售業(yè)績?yōu)橛嫵暌罁?jù)的單純的‘團隊計酬’式傳銷活動，不作為犯罪處理?！?，業(yè)界本以為該“意見”為直銷業(yè)提供了明確的法律指導(dǎo)，有助于企業(yè)在合法合規(guī)的框架下開展業(yè)務(wù)，推動直銷業(yè)的規(guī)范化、健康化發(fā)展，但在現(xiàn)實執(zhí)法中，基于各種原因，兩高一部的這一“意見”往往在執(zhí)法中被忽略掉了。

　　5. 《關(guān)于開展聯(lián)合整治“保健”市場亂象百日行動的通知》：2019年1月7日，市場監(jiān)管總局等13部門聯(lián)合發(fā)布《通知》，針對保健品市場的虛假宣傳、違法營銷及傳銷違法行為等亂象展開高強度集中整治。由于直銷行業(yè)與保健品市場高度相關(guān)，此行動在直銷行業(yè)中引發(fā)了顯著的“寒蟬效應(yīng)”，2019年6月4日,商務(wù)部發(fā)布的《關(guān)于發(fā)布直銷備案產(chǎn)品、直銷培訓(xùn)員和直銷員復(fù)核登記結(jié)果的公告》顯示，直銷備案產(chǎn)品復(fù)核前（2018年12月底）數(shù)量4304種，復(fù)核后減少1917種，減少44.5%；直銷員復(fù)核前數(shù)量391.8萬人，復(fù)核后減少65.1萬人，減少16.6%。

　　6. 《關(guān)于核查直銷企業(yè)以合作形式變相轉(zhuǎn)讓直銷經(jīng)營許可問題的通知》:2021年9月30日，市場監(jiān)管總局首次以公開的公文形式發(fā)布的對直銷企業(yè)“掛靠”行為的專項整治，旨在遏制直銷企業(yè)越演越烈的“掛靠”經(jīng)營。不過市場對該文件的態(tài)度涇渭分明，有支持的，有反對的。事實上，相關(guān)法規(guī)的發(fā)布不僅沒有遏制住直銷企業(yè)的“掛靠”沖動，反而有愈演愈烈、遍地開花的趨勢。2023年11月29日，市場監(jiān)管總局價監(jiān)競爭局在沈陽召開“調(diào)研治理直銷企業(yè)掛靠問題的意見和建議”座談會，布置對直銷企業(yè)“掛靠”行為的整治。2023年12月中旬，一份用詞嚴厲的《關(guān)于開展直銷掛靠行為專項排查治理行動的通知》在網(wǎng)上傳開，不過這份文件最終沒有發(fā)出，取代該《通知》的是2024年1月下旬，由市場監(jiān)管總局規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室發(fā)布的《關(guān)于開展直銷行業(yè)掛靠行為排查整治的通知》。本質(zhì)視點從觀察者的角度建議，對某些市場行為應(yīng)堵疏結(jié)合，在打擊通過“掛靠”販賣直銷經(jīng)營資質(zhì)的同時，也應(yīng)進一步細化“掛靠”與“合作”的界定標準，平衡執(zhí)法與企業(yè)發(fā)展需求，鼓勵直銷企業(yè)在規(guī)范框架內(nèi)探索創(chuàng)新模式，實現(xiàn)直銷業(yè)的規(guī)范持續(xù)發(fā)展。

　　7. 《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（二）》:2022年4月6日發(fā)布的《規(guī)定》中，對傳銷活動的組織者、領(lǐng)導(dǎo)者的認定給出了明確的標準：

　　（一）在傳銷活動中起發(fā)起、策劃、操縱作用的人員；

　?。ǘ┰趥麂N活動中承擔(dān)管理、協(xié)調(diào)等職責(zé)的人員；

　?。ㄈ┰趥麂N活動中承擔(dān)宣傳、培訓(xùn)等職責(zé)的人員；

　　（四）因組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動受過刑事追究，或者一年內(nèi)因組織、領(lǐng)導(dǎo)傳銷活動受過行政處罰，又直接或者間接發(fā)展參與傳銷活動人員在十五人以上且層級在三級以上的人員；

　　（五）其他對傳銷活動的實施、傳銷組織的建立、擴大等起關(guān)鍵作用的人員。

　　從以上標準可以看出，《規(guī)定》顯著增強了對傳銷犯罪行為與犯罪人員的打擊力度。

　　八

　　商務(wù)部是中國直銷行業(yè)的主管部門，市場監(jiān)管總局是中國直銷行業(yè)的主要監(jiān)管部門。本質(zhì)視點通過對法律法規(guī)的全面梳理，發(fā)現(xiàn)這兩大部門中參與直銷管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)已悄然發(fā)生了改變。

　　1. 商務(wù)部中參與直銷管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)有商務(wù)部辦公廳、條約法律司(條法司）、外資司，其中外資同負責(zé)外資直銷企業(yè)的管理。而商務(wù)部內(nèi)設(shè)的對內(nèi)資直銷企業(yè)的機構(gòu)，則發(fā)生了多次變化：最先是市場體系建設(shè)司（市場建設(shè)司），后由增設(shè)的市場秩序司管理，市場秩序司撤銷后又轉(zhuǎn)回市場建設(shè)司，現(xiàn)在劃歸市場運行和消費促進司（消費促進司)管理。

　　2. 市場監(jiān)管總局內(nèi)設(shè)機構(gòu)的變遷是：先是成立直銷監(jiān)督管理局直接管理，機構(gòu)改革后，由價格監(jiān)督檢查和反不正當(dāng)競爭局（規(guī)范直銷與打擊傳銷辦公室）管理。

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